Україна взяла курс на децентралізацію
Конституційний Cуд взявся за розгляд проекту змін
до Основного Закону, внесеного Президентом до Вер-
ховної Ради. Документ, зокрема, містить розділи щодо
децентралізації влади, а також у перехідних положен-
нях закріплюються особливості місцевого самовряду-
вання на окупованих територіях Донбасу. Поект змін
викликав бурхливі суперечки – за його передачу до
КС проголосували навіть не всі члени коаліції. «Проф-
спілкові вісті» спробували розібратися, чому ламають-
ся списи навколо конституційних змін.
Історія питання
Про те, що потрібно віддавати більше
влади і грошей у регіони, в Україні гово-
рили впродовж 24 років незалежності. Та
увесь час щось не складалося. Головний
аргумент скептиків полягав у тому, що
громади не готові взяти на себе управлін-
ня, відповідальність за бюджети тощо. А
якщо немає підготовлених людей, отже,
немає чого і братися за реформу.
З іншого боку, ми маємо чималий до-
свід європейських країн, де система вла-
ди побудована знизу догори і влада на-
лежить громадам. Якщо поглянути на ті
країни, які все-таки спромоглися провес-
ти реформу, у тому числі пострадянські
і постсоціалістичні, то зауважимо, що
вони далеко попереду України.
Ці держави швидко зрозуміли, що де-
централізація, дерегуляція прибирає
штучні перешкоди для бізнесу та підпри-
ємницької діяльності – зайві дозволи, ін-
станції, надмірний контроль. І тоді краї-
на, яку утворюватимуть активні та заці-
кавлені громади, починає оживати.
Крім того, центральні уряди розвине-
них країн, передаючи повноваження на
місця, розвантажили себе для справ за-
гальнодержавної ваги, а локальні проблеми
залишили вирішувати органам
місцевого самоврядування. Зазвичай за
центральною владою у розвинених кра-
їнах залишаються питання національ-
ної оборони, макроекономічної політики,
грошово-кредитної сфери, судова систе-
ма та управління транспортними кому-
нікаціями державного значення. А такі
функції, як комунальне господарство,
охорона правопорядку, освіта, медицина
тощо – передаються на місцевий рівень.
Звичайно, крім «усних» повноважень,
громадам потрібні й гроші на здійснен-
ня своєї діяльності. Бо якщо передати по-
вноваження, але не забезпечити фінансо-
вої бази, то місцеві органи самоврядуван-
ня перетворюються на постійних «проха-
чів» у центра. І, зрештою, виконують вка-
зівки центральної влади. А це вже – псев-
додецентралізація.
Експерти звертають увагу на пози-
тиви, які можуть отримати регіони піс-
ля здійснення реальної децентралізації.
По-перше, підвищується якість держав-
ного управління на центральному рівні,
адже уряд «звільняє руки» для важливих
справ загальнонаціонального масштабу і
не відволікається на другорядні питання,
які можна вирішити на місцях.
По-друге, зростає і розвивається міс-
цева управлінська еліта. Адже орга-
ни місцевого самоврядування, наділені
зобов’язаннями та коштами, несуть полі-
тичну відповідальність за розвиток свого
регіону, міста чи селища. У разі чого вони
вже не можуть нарікати на центральну
владу, а мусять самі звітувати перед ви-
борцями.
Третій позитив від децентралізації, що
називають експерти, – більш ефективне
використання бюджетних коштів. Зрозу-
міло, що уряд, який перебуває у столиці,
не може добре знатися на потребах кож-
ної територіальної одиниці та грамотно
розподіляти кошти. Тому коли грошима
розпоряджаються місцеві громади, вони
спрямовуються саме туди, де найбільше
потрібні. Звісно, за умови залучення діє-
вих антикорупційних механізмів.
Переваги децентралізації системи дер-
жавного управління очевидні. Однак в
Україні увесь час побоювалися розпочи-
нати цей процес. Всерйоз заговорили про
розширення повноважень регіонів лише
після загострення конфлікту на сході. На
початку квітня 2014-го уряд схвалив «чер-
нетку» реформи. А вже Конституційна
комісія, створена Президентом, довела її
до ладу та сформувала в конкретний за-
конопроект. Його, власне, і було внесе-
но до парламенту на початку липня. І де-
путати в останні перед канікулами дні
встигли передати його до Конституцій-
ного Суду.
Альтернативи немає
Головна новела запропонованого про-
екту – ради громад, районів та областей
створюють виконавчі органи, які само-
стійно керують своїми справами та роз-
поряджаються бюджетами.
Обласні та районні державні адміні-
страції має бути скасовано. Замість гу-
бернаторів владу на місцях представля-
тимуть префекти – з більш обмеженими
повноваженнями, ніж у нинішніх голів
ОДА. Головна функція префектів – сте-
жити за дотриманням законодавства ор-
ганами місцевого самоврядування під-
контрольної території, а також коорди-
нувати роботу територіальних управлінь
органів центральної влади. У разі вияв-
лення невідповідності законодавству
префект має право податися до суду.
Призначає префектів Президент, але
перед тим він має погодити кандидату-
ри з Кабміном. Тому звітувати вони му-
сять як перед Главою держави, так і пе-
ред Прем’єр-міністром.
Ще одне нововведення – замість облас-
тей в Україні будуть створені регіони. Як
і зараз, їх буде 25, плюс Крим і місто Се-
вастополь. А от у розподілі районів від-
будуться зміни. Замість 490 районів, які є
на сьогодні, Україну поділять на 150. Що
стосується громад, то законопроект має
виправити нерівномірний адміністративно-
територіальний поділ, який існує в Україні. Адже в країні близько
12 000
громад (сіл, селищ, міст), серед яких є на-
віть такі, що налічують менше ста осіб.
Тому кількість територіальних громад
буде скорочено до 1500. Вони розпоря-
джатимуться усіма питаннями щодо ко-
мунального господарства, освіти і меди-
цини, охорони порядку та пожежної без-
пеки, забудови та соціального захисту.
І, головне, згідно із запропоновани-
ми змінами частина податків залишить-
ся на місцях. Йдеться про 60% податку
на доходи фізичних осіб, 5% акцизно-
го збору, екологічні збори, податок на
нерухомість.
Що стосується президентських повно-
важень, то думки експертів з цього пи-
тання поділилися. Одні вважають, що
вони залишаться незмінними, інші – що
Глава держави перебирає на себе біль-
ше влади. Найбільше нарікань виклика-
ла норма, за якою Президент має право
призупиняти повноваження голів гро-
мад, а також рад громад, районів і об-
ластей, а замість них призначати тим-
часових державних уповноважених. Ра-
дикальна частина суспільства звинува-
тила оточення Президента в узурпатор-
ських планах. Більш помірковані вва-
жають цю норму таким собі «запобіж-
ником від сепаратистів». Адже стаття
144 проекту Конституції чітко прописує,
що Президент може так вчинити лише у
разі створення місцевою радою загрози
порушення державного суверенітету, те-
риторіальної цілісності та національної
безпеки. При цьому своє рішення Глава
держави мусить аргументувати суддям
Конституційного Суду, які мають вста-
новити істину.
Жодної федералізації
Головна норма, яка викликала бурхли-
ві суперечки в залі ВР, – так званий «осо-
бливий статус» Донбасу. В результаті пи-
тання окупованих територій винесли за
дужки – включили до перехідних поло-
жень Конституції. Щоб підкреслити їх
тимчасовий статус.
Отже, у статті 3 перехідних положень
Основного Закону йдеться про те, що
«особливості здійснення місцевого само-
врядування в окремих адміністративно-
територіальних одиницях Донецької та
Луганської областей визначаються за-
коном про особливий порядок місцевого
самоврядування в окремих районах До-
нецької та Луганської областей». Незва-
жаючи на те, що закон про особливий по-
рядок місцевого самоврядування на Дон-
Рівняння на успішного сусіда
Ініціатори реформи децентраліза-
ції неодноразово наголошували,
що беруть за основу успішний до-
свід Польщі. Вперше реформувати
свою систему самоврядування поля-
ки розпочали ще в 1989 році. Що-
правда, вона рухалася не так легко,
як хотілося б, – у кілька етапів. 1997
року було ухвалено нову польську
Конституцію. Рік потому почалося
законодавче забезпечення рефор-
мування місцевого самоврядування.
У вересні 1998-го відбулися перші
вибори в усі три рівні територіально-
го самоврядування. Тим часом стар-
том нової системи організації само-
врядування в Польщі вважають 1 січ-
ня 1999 року. За цей час у рамках ре-
форми було ухвалено близько 200
законів.
Поляки розпочинали свої реформи
за трьома напрямами – законодав-
чому, організаційному та громад-
ському. Багато часу знадобилося на
реалізацію останнього. Адже потріб-
но було переконати представників
місцевої влади, яких після укрупнен-
ня громад ставало набагато менше,
у доцільності реформи, а також пе-
рекваліфікувати величезну кількість
управлінців. За оцінками фахівців,
усього під час проведення реформи
у Польщі було перекваліфіковано
близько 300 тисяч осіб.
Для координації цієї роботи було
створено Інститут уповноваженого
уряду з питань реформи. Його по-
вноваження прирівнювалися до ран-
гу держсекретаря: він мав свій апа-
рат і мав право втручатися у роботу
міністерств.
У результаті Польща зробила те, до
чого прагнула. За рахунок ресурсів,
які були в розпорядженні цен-
тральної влади, – фінансових, май-
нових, кадрових та інших, були
збільшені ресурси місцевих влад.
Окрім того, змінився територіаль-
ний устрій держави, стала більш
ефективною система управління та
бюджетного розподілу. Тепер поль-
ські партнери готові допомогти
зробити те саме в Україні. І у більш
короткі терміни.
басі діє з минулого року, норма, прописа-
на у Конституції, дала привід опонентам
звинуватити Президента у потуранні се-
паратистам.
Тим часом Петро Порошенко стоїть
на своєму. «Жодного натяку на федера-
лізацію. Україна була, є і буде унітарною
державою. Проект змін не передбачає і
не може передбачати ніякого особливого
статусу Донбасу, там його просто немає.
Проект тільки припускає можливість
специфічного місцевого самоврядуван-
ня в окремих територіальних одиницях
в Луганській та Донецькій областях, що
визначається окремим законом», – пояс-
нив Глава держави.
Той факт, що федералізацією у зако-
нопроекті й «не пахне», підтвердили і у
Кремлі. Володимир Путін різко розкри-
тикував зміни до Конституції, зазначив-
ши, що Київ має тісніше співпрацювати
з главами так званих самопроголошених
республік, а також надати цим регіонам
більше прав. А якщо закон не сподобав-
ся Москві, отже, Україна на правильно-
му шляху.
Це підтвердили і у Венеціанській ко-
місії, яка схвально поставилася до кон-
ституційних змін, спрямованих на де-
централізацію влади. Похвалили Украї-
ну і західні партнери: європейські та аме-
риканські лідери вважають, що ухвален-
ня запропонованих конституційних змін
чітко вписується у Мінські угоди і сприя-
тиме деескалації конфлікту на Донбасі.
Отже, перший крок зроблено. Тепер
справа за Конституційним Судом, а по-
тім – за народними обранцями. Адже від
того, чи знайдеться у них восени 300 голо-
сів, без перебільшення, залежить подаль-
ший розвиток держави.__
02.08.2015
Раїса Чирва оглядач «ПВ»
|
