« на головну 21.07.2024
Архів номерів  •  Актуальний номер » (1253)
20
Червень
 
Інтерв’ю
 
СЕРГІЙ БИЗОВ: «МИ ПРАЦЮЄМО НАД ЗРОСТАННЯМ АВТОРИТЕТУ ПРОФСПІЛОК У СУСПІЛЬСТВІ»

СЕРГІЙ БИЗОВ: «МИ ПРАЦЮЄМО НАД ЗРОСТАННЯМ АВТОРИТЕТУ ПРОФСПІЛОК У СУСПІЛЬСТВІ»


РУБРИКИ


Передплата





Статті Актуально

РЕФОРМА ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ


 

Територіальний устрій України

ґрунтується на засадах єдності

та цілісності державної території,

поєднання централізації і децентралізації

у здійсненні державної влади.

Конституція України, ст. 132

 

 

Тема децентралізації безпосередньо стосується системи управління, як у розумінні державного управління, так і з погляду самоврядування. Державне управління і самоврядування не є й не мають бути ні конкуруючими, ні антагоністичними, ні заперечувати існування одне одного. Сила управління не вимірюється в концентрації влади в одних руках, як помилково уявляють ті політичні групи, які прагнуть влади, спираючись у своїх підходах ще на радянський досвід управління. Концентрація влади, повноважень, ресурсів характерна для авторитарних режимів, і так само для корумпованого укладу, який прагне контролювати «потоки», що більш вірогідно при їх концентрації і централізації.

Ідея концентрації влади, що виходила від таких груп, полягала в бажанні контролю і перерозподілу ресурсів з метою власного збагачення та «збирання» їх для самозбереження і наступних політичних перемог. Проте суспільні настрої і конкуренція між групами (кланами) не дала змоги забезпечити тотальну монополію одних над іншими і законсервувати ситуацію. В Україні все ж відбувались зміни акторів при владі, як у Верховній Раді України, так  і на найвищому – президентському – рівні. Зберігалося також критичне ставлення до «влади», що було першоосновою запобігання тотальній централізації і концентрації, але, щоправда, не гарантувало розвитку самоврядування.

Сила управління, очевидно, вимірюється  здатністю визначати мету, приймати рішення, мати ресурс для цього та спроможність ефективно її реалізовувати на всіх рівнях вертикалі державної влади. У низці досліджень доводиться, що децентралізація сприяє економічному розвитку регіонів.

Розуміння необхідності реформування моделі управління  зародилося з перших днів незалежності. Суспільний запит на зміни і оновлення був присутній завжди, але лише події Революції Гідності простимулювали низку реформ, які стартували з обранням  нового Парламенту в 2014 р.

Децентралізація розглядається за низкою параметрів: адміністративна; функціональна; політична; вертикальна; фінансова. За їх рівнем можна описати наявну модель: 1) значний вплив регіонів на національний рівень; 2) незалежність регіонів від національного рівня; 3) регіони зі значними повноваженнями і ресурсами; 4) вагомий вплив національного рівня на регіони.

   Серед європейських   країн із найвищим ступенем децентралізації можна виділити Швейцарію, Німеччину, Бельгію та Іспанію, із найнижчим    – Болгарію, Естонію, Грецію [1] . В Україні розпочата реформа децентралізації, переформатизації адміністративних одиниць, але    фактично реформа не завершена.  Відповідно, реформа може зазнати як модернізації, так і згортання.

Потреба в децентралізації виникає, коли центральна влада настільки перебрала (концентрувала) на себе повноваження управління, контролю і перерозподілу, що де-факто не встигає їх виконувати, а відповідні владні сигнали не доходять до суб’єкта виконання. При цьому центральна влада вже не отримує «дивідендів» від концентрації влади, а також вичерпала ресурс авторитарного управління. Відповідно, виникає потреба перерозподілити повноваження між центром і регіонами, забезпечити механізм їх реалізації, а відтак – розподілити політичну відповідальність. Такий механізм працює в більш демократичних укладах. В авторитарних і жорстко авторитарних – ресурс централізації і концентрації влади забезпечується репресіями і нищенням будь-яких альтернатив, як у Білорусії і росії.

Тема децентралізації, крім функціонального змісту – перерозподілу повноважень, – має підтекст, що регіони з широкими повноваженнями стають самостійними, що в перспективі породжує сепаратизм. З низки причин регіоналізм в українських дослідників розглядався як політкоректне змальовування ситуації, а не порушення проблематики ризиків регіональних процесів [2] . Тема потенційного сепаратизму замовчувалась, а відповідно, не розроблялось бачення оперування означеного концепту. Наша гіпотеза полягає в тому, що децентралізація не є прямим впливом на сепаратизм, більше того, ще й запобігає йому, а тема сепаратизму і механізмів його запуску є предметом окремого дослідження.

В Україні із запуском реформи децентралізації відбулись зміни адміністративної географії. Так, замість 11250 територіальних громад стало 1470; замість 490 районів – 136 [3] . Відбулось укрупнення,      фактично – переформатизація.

Децентралізація змінює кілька  аспектів. По-перше, де приймається рішення – у центрі,    в регіоні,  у субрегіоні  чи локальному місці. По-друге, – де сконцентровано гроші на реалізацію рішення – у центрі, в регіоні, субрегіоні чи на локальному рівні.

Ключові слова: децентралізація, деконцентрація, об’єднані територіальні громади, реформа, самоврядування.

Постановка проблеми. Децентралізація має сприяти посиленню ролі і здатності громади у формуванні середовища власного розвитку, пише економіст О. Нижник [1] . Відповідно ми розглядаємо ключове питання зміни  спроможності суб’єктів децентралізації.

Черговий етап реформи децентралізації в Україні розпочався наприкінці 2014 р. За оцінкою Г. Зельнько, однією з найважливіших реформ є реформа децентралізації і місцевого самоврядування, що в урядових документах фігурує як пріоритетна [2] . Зрозуміло, що інші реформи не менш важливі, але теми децентралізації, врядування, самоврядування є такими, що складають конструкт управлінської моделі та свідчать про її ефективність і спроможність. Тому про її необхідність говорили постійно, але політичної волі на реалізацію не вистачало.

Спроби децентралізації відбувались у 1997 р., 2005 р., 2008–2009 рр. [3] Очевидно, вони були пов’язані з необхідністю модернізації успадкованої  радянської моделі управління, а також з інтересами політичних груп, які прагнули закріплення каналів власного в пливу.

Українське суспільство традиційно було носієм запиту на зміни і в черговий раз після Революції Гідності надало імпульс силам, які увійшли в Парламент на гаслі змін, реформ, бажання ці зміни впроваджувати.

У 2014 р. децентралізація розпочалася з ухвалення  законів та змін до Бюджетного  та Податкового кодексів, а в лютому 2015 р. – Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [1] . У 2015 р. було створено перші 159 ОТГ, а на липень 2019 р.   налічувалося  вже 924 ОТГ, в яких проживало 29,1 % населення (при цьому близько 42 % – у містах обласного значення). Вказані  цифри свідчить про уповільнений процес децентралізації, можливо, про неочевидність переваг нових утворень (ОТГ) для тих територій, що не об’єдналися з причини економічної кон’юнктури, або про безпосередню неспроможність до самоорганізації чи банальну протидію місцевих груп, еліт тощо. Також це вказує на неспроможність реформаторів (у цьому разі – Кабінету Міністрів України) реалізувати реформи в повному обсязі.

 Фактично децентралізація консенсусно сприймалась елітами, а опозиція (антидецентралізатори) до цієї ідеї не була сформована.

По суті, форматизацією нових субрегіонів стало добровільне об’єднання територіальних громад на базі Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Звичайно, при об’єднанні спрацювало кілька факторів, у тому числі – політична воля місцевих еліт та їх ініціатива.

На формальному рівні були такі моменти, за яких до територіальних громад не передбачалось приєднання міст обласного значення, яких в Україні 187, аж до внесення відповідних поправок, що були зроблені за чотири роки [2] . Також був наявним формальний казус: у Законі не було прописано призначення  виборів у громадах, в яких населені пункти входять до різних районів, і таких громад було 20 [1] .

Крім формальної частини, яку ми назвали форматизація регіонів, має відбутись усвідомлення належності до нових територіальних громад та індивідуального знання про належність до політико-географічного утворення [2] .

Уже в 2020 р. завершився процес утворення об’єднаних територіальних громад,  було створено 1470 ОТГ, які стали базовою низовою одиницею [3] .

Разом з тим уже в 2020–2021 рр. почали проявлятись негаразди, як то  закриття шкіл, відділень пошти, небажання брати на баланс витратні об’єкти.

Розуміючи, що етап децентралізації не завершений і зайняв вже більше п’ятирічки, а гіпотетично навіть із таким темпом, а об’єктивно – повільнішим, буде потрібно ще п’ять років, то за десятиріччя потрібно було б говорити не про наслідки цієї реформи, а про необхідність її модернізації. Тим більше, що створений каркас не мав повноцінного законодавчого забезпечення у вигляді нових редакцій законів України «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Також наявним був і специфічний фактор, а саме те, що реформа децентралізації називалась однією з успішних і використовувалась на наступних президентських виборах (2019 р.)  в агітаційній риториці командою чинного президента П. Порошенка. На цих виборах переміг його опонент В. Зеленський, а на позачергових парламентських виборах цього ж самого року – його політична сила партія «Слуга народу». Вони виграли вибори також на суспільних настроях потреби змін, але як антипод «старим політикам». Тому продовження реформ попередників могло сприйматись як повернення до «старих політиків», що означало би знищення рейтингу і репутаційні втрати. Команда нового Президента в парламенті (партія «Слуга народу») сформувала «монобільшість» і впроваджувала обіцянки і суспільні очікування на швидкі зміни і  перезавантаження. Певний період парламентом (фактично «монобільшістю») швидко приймались закони і поправки, які навіть не встигали потрапляти на обговорення в публічне поле. Такий підхід був названий «турборежимом». Він відповідав суспільним очікуванням про швидкі зміни, але про продовження реформ попередників не могло бути й мови.

Проте, за оцінками експертів, усе ж реформа була продовжена, що є вкрай важливим з точки зору системності підходу до модернізації держави, а не як одноособової реформи або реформи однієї політичної сили. Уже новообраний парламент прийняв Закон України про новий адміністративно-територіальний устрій, що є позитивною ознакою продовження реформи.

 Також пропонуються нові моделі управління, які мають шанси на реалізацію у зв’язку з перемогою нових політичних груп. Зокрема, розглядається (ухвалений у першому читанні) законопроєкт «Про місцеві державні адміністрації», в якому передбачається створення інституту префектів [1] .  Оскільки він ще не прийнятий, не можемо робити висновки, як він буде працювати, але однозначно вказує на ініціативи, а очевидно, і потребу реформувати систему ОДА та РДА. Причому  наслідком введення інституту префектів може стати наглядова функція або продовження реформи з децентралізації управління, але не виключається і крен у бік централізація влади. Усе це вказує, що реформа децентралізації перебуває в транзиті – започаткована і впроваджується, але не завершена.

Особливий вплив на перебіг реформ в Україні справив черговий етап агресії з боку російської федерації, розпочатий 24 лютого 2022 р. Звичайно, він відволік також ресурси на оборонні заходи. Проте події пришвидшили збір документів на вступ України в ЄС, що на фоні переважної суспільної підтримки сприятиме адаптації до європейських стандартів.

Інколи дослідники для оцінки процесу децентралізації наводять цифри обізнаності/необізнаності щодо реформи децентралізації. Наприклад, на другий рік реформ навіть третина українців взагалі не чула про децентралізацію, а 53%  «щось чули» [1] .   Ці показники досить скептичні, а при постановці питання, які саме переваги, надбання чи повноваження отримані на місцях, думаємо, були би близько нульової позначки. Суспільство не буде вивчати правові механізми нововведень, але відчує або не відчує наслідок реформ при зміні наявних стандартів життя.

Якщо реформа не змінює якість життя, це означає, що вона реалізовується виключно для внутрішніх перестановок груп, каналів впливу, перерозподілу ресурсу. Тому дослідження «знаєте – не знаєте» про реформу децентралізації може бути зондажним або фільтром для дослідження питання зміни якості громадського життя.

Разом з тим відповідні зміни з утворенням ОТГ не закріплені в Конституції, що може оцінюватись як незавершений і незафіксований процес, який може зазнати модифікацій, згортання  тощо [2] . Проблема також пов’язана з наявністю окупованих територій і застереженням щодо легалізації такого стану чи надання особливого статусу, що, безумовно, викликає політичне напруження зовсім в іншій площині, ніж просто тема ефективного управління.

Тема децентралізації управління пов’язана з низкою системних викликів. Крім забезпечення спроможності управлінського функціоналу, є потреба зміни якості послуг, актуалізується також проблематика місцевого самоврядування і регіоналізації.

Специфіка децентралізації пов’язана з тим, що в пострадянській Україні виросли адміністративно-фінансові групи, які сформували капітали, впливають на місцевий бізнес і пов’язані з місцевою владою. Окрема тема дискусії – як ці групи правильно визначити: клани, фінансово-промислові групи, специфічні регіональні корпорації тощо, проте ми прагнемо підкреслити їх сутність, яка полягає в тому, що ці групи могли бути де-факто «сильніші» за орган управління. Час від часу центральна влада стимулювала підтримку таких груп. В одному випадку в обмін на лояльність та підтримку у передвиборчих змаганнях, в  іншому – як база для «годування». Щоправда, електорально-політична кон’юнктура змінилась на президентських і парламентських виборах 2019 р., продемонструвавши, що місцеві авторитети, «старі» лідери думок, групи впливу   не змогли вплинути на електоральний процес.

Відзначимо, що   на місцевих виборах 2015 та і 2020 рр. в жодній обласній раді не було «партії більшості»; зросла кількість локальних партій, які брали участь у місцевих виборах (2015 р. – 39, 2020 р. – 71); у 2015 р. лише в двох облрадах керівники були від локальних партій, а в 2020 р. – шість (Вінницька, Волинська, Полтавська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька) [1] .

Також у 2021 р. в Україні не було жодної обласної Ради, яка контролювалася б національною партією. Це свідчить, що регіональні групи реалізували свою спроможність, а національні партії, які стають «столичними», такої потенції не мали. Злиття регіональних груп у загальнонаціональні політичні проєкти на той час не відбулося. Тут виникає проблема, аби ці групи не ставали «удільними князівствами» з амбіцією відмежування від впливу центральної влади. У цьому контексті важливими були виборчі й партійні принципи, які можуть як стимулювати взаємодію загальнонаціональних партій із регіональними, так і сприяти їх взаємопроникненню та створювати зворотний ефект у вигляді протистояння. Тут ми фіксуємо відсутність партійної демократії, яка призводить до того, що різні групи прагнуть створити «власну» партію, де одноособово прийматимуть рішення, оскільки в іншій партії, навіть якщо вона загальнонаціональна, є інші актори, які там одноособово приймають рішення і не допускають участі «сторонніх».

Потрібно оцінити співвідношення формальних і неформальних інститутів у тому розумінні, що неформальні інститути (як їх називають – регіональні групи впливу (РГВ)), можуть бути більш стійкими, більш організованими, більш впливовими, ніж місцеві органи влади, а відповідно,  не тільки впливати, а навіть підпорядковувати місцеві органи регіональним. Ці групи не уніфіковані й малодосліджені, оскільки знання про них базується на опосередкованих фактах,  а не на публічній інформації. Теоретично їх можна типологізувати як традиційні регіональні, субрегіональні, локальні олігархічні   тощо.

Автори дослідження «Партії регіонів. У що і як грають регіональні групи впливу на полях незавершеної децентралізації» помітили, що регіональні групи впливу у передвиборчій риториці спираються на такі ідеї, як: створення робочих місць, відновлення, реконструкція, ремонт і,  меншою мірою, –  на модернізацію та новітні технології. Тоді  як національні проєкти апелюють до ідей осучаснення й модернізації, що й є відмінністю бачення шляхів розвитку [1] . Це  нормально, оскільки на різних рівнях наявна різна проблематика. Для масштабу вулиці це може бути ліхтар, перехід, бордюр тощо; для рівня мікрорайону – вивезення сміття, наявність магазину; для району – медичний, освітній, рекреаційний заклади і т.ін. На державному рівні – моделі оподаткування, соціального захисту, оборони та ін. Гірший стан справ є в системі управління, коли «низове» питання не може бути вирішене і стає питанням загальнонаціонального рівня. Сума дрібних місцевих питань не може бути охоплена центральним державним апаратом. Тому децентралізація – це не лише розмежування компетенції, це і здатність ці компетенції реалізовувати.

Інше питання полягає в тому, що не вистачає інструментів узгодження державної політики з регіональним рівнем [2] . Також можливий супротив місцевих груп приходу загальнонаціональних проєктів, навіть з інвестиціями. Регіональні групи впливу створюють локальні політичні проєкти: «Березанська громада», «Партія чернівчан», «Рідне Закарпаття», «За Одещину» та ін.  Причина такого явища полягає в слабкості й відсутності партійної роботи на регіональному рівні та партійної демократії, яка б заохочувала нових членів і лідерів до роботи.

Також відзначимо, що модель, за якої загальнонаціональні проєкти посідатимуть та очолюватимуть регіональні й локальні рівні, не надаючи доступ місцевим елітам і групам, призведе до антагоністичних дій і навіть протидій  впровадженню ініціатив тощо. Тому в контексті реформ актуальною темою буде дослідження взаємодії регіональних еліт (регіональна група впливу) із загальнонаціональними. Природа цих взаємодій впливатиме на функціонування інститутів.

Тому в темі децентралізації виникає питання взаємодії еліт (політичних груп), центру та регіонів. Це можуть бути різні сценарії – від моделі антагонізму до «капсулювання», «реінтеграції», «взаємопроникнення» та «участі». Залежно від попередніх політичних зв’язків і сил суб’єктів, с?

01.06.2023


Ростислав Балабан, кандидат політичних наук, провідний науковий співробітник відділу політичних ін

ДОДАТИ КОМЕНТАР 2000
Ваше ім'я:
Коментар:
  введіть цифри на картинці
УВАГА!

З метою підвищення попиту на газету "Профспілкові вісті" редакція прийняла рішення припинити практику розміщення повного чергового номеру у pdf-форматі на власному сайті. Натомість обмежитися публікацією першої сторінки та анонсів найрезонансніших матеріалів. Пропонуємо читачам передплачувати видання. З умовами передплати можна ознайомитися у розділі ПЕРЕДПЛАТА.

НОВИНИ

10.07.2024 21:02

08.07.2024 20:16

08.05.2024 21:25

08.05.2024 21:01

05.04.2024 21:44

22.03.2024 19:35

15.03.2024 18:49

15.03.2024 18:46

10.02.2024 18:02

10.02.2024 18:01

Усі новини


Опитування

Якою б Ви хотіли бачити улюблену газету "Профспілкові вісті" надалі?

Традиційною паперовою, друкованою
- 0 %
Новітньою електронною (виключно в інтернеті за передплатою)
- 0 %
Змішаною (відкриття передплати на електронну версію при збереженні паперово-друкованого формату)
- 0 %
Усього: голосів






 

Профспілкові ВІСТІ, 1990-2023©

01042, Украіна, м. Київ
Майдан Незалежності, 2
Тел/факс: 528-70-49
Використання матеріалів сайту дозволяється за умови посилання